„Digitale Gatekeeper“ im Fokus der deutschen Medienregulierung

Im neuen Medienstaatsvertrag sind für den deutschen Gesetzgeber sogenannte „digitale Gatekeeper“ in den Fokus seines Regulierungsinteresses gerückt. „Digitale Gatekeeper“ vermitteln den Zugang zu digitalen Medieninhalten (Suchmaschinen, Smart-TV, Social Media etc.). Um die öffentliche Meinungsvielfalt zu sichern, werden diesen Akteuren künftig weitere Verpflichtungen auferlegt, u.a. zur Transparenz und Nichtdiskriminierung. Auch außerhalb Deutschlands ansässige „digitale Gatekeeper“ sollten diese stärkere Regulierung zur Kenntnis nehmen, da entsprechende Pflichten grundsätzlich auch ausländische Anbieter treffen können, wenn sich ihre Dienste zumindest auch an deutsche Nutzer richten.

 

Hintergrund

In Deutschland wird der bestehende Rundfunkstaatsvertrag künftig durch den neuen Medienstaatsvertrag (MStV) ersetzt. Das Regelungsziel des Medienstaatsvertrags beschränkt sich dabei nicht auf lineare Ausstrahlungen im Sinne des traditionellen Rundfunks. Unter Berücksichtigung der Konvergenz der Medien und der allgemeinen Bedeutung von Inhalten auf Abruf wird der Medienstaatsvertrag ebenfalls nicht-lineare Ausstrahlungen unabhängig von ihrer technischen Verbreitung erfassen. Insbesondere wird der Medienstaatsvertrag die Verbreitung über das Internet durch Telemediendienste regeln. Dieser Ansatz ist nicht völlig neu. Neu ist jedoch die Fokussierung des Gesetzgebers auf „digitale Gatekeeper“, d.h. auf Anbieter von Telemediendiensten, die den Zugang zu digitalen Medieninhalten vermitteln. Beispiele für solche „Gatekeeper“ sind Suchmaschinen, Smart-TVs, Sprachsteuerungshilfen, App-Stores oder Social-Media-Plattformen. Der deutsche Gesetzgeber hat in der offiziellen Begründung des Medienstaatsvertrages hervorgehoben, dass ein wichtiges Ziel des neuen Medienstaatsvertrages die Sicherung der Meinungsvielfalt und damit die Sicherung des gleichberechtigten Zugangs zu journalistisch-redaktionellen Inhalten ist, der durch solche „Gatekeeper“ vermittelt wird. Der Medienstaatsvertrag unterteilt diese „Gatekeeper“ in Medienplattformen, Benutzeroberflächen und Medienintermediäre. Mit der Einführung dieser Kategorien geht der deutsche Gesetzgeber über das hinaus, was nach der Richtlinie (2018/1808/EU) zur Änderung der Richtlinie (2010/13/EU) über die Bereitstellung audiovisueller Mediendienste (AVMD) in nationales Recht umzusetzen wäre. Die Umsetzung der Änderungen der AVMD-Richtlinie, wie etwa im Hinblick auf die Nutzung von Video-Sharing-Diensten, ist eines der Ziele des neuen Medienstaatsvertrags. Die neu aufgenommenen Kategorien der „digitalen Gatekeeper“ sind allerdings in der AVMD-Richtlinie nicht enthalten. Im Folgenden wird ein kurzer Überblick über diese neuen Kategorien, ihre möglichen Auswirkungen auf ausländische Anbieter und die rechtlichen Verpflichtungen, die diese Kategorien auslösen können, gegeben.

 

Umfang der Anwendung

Bemerkenswert ist der geographische Geltungsbereich des neuen Medienstaatsvertrags im Hinblick auf die genannten „digitalen Gatekeeper“. Denn die Bestimmungen des Medienstaatsvertrags gelten grundsätzlich auch für im Ausland ansässige Unternehmen. Gemäß § 2 Abs. (8) MStV gilt der Medienstaatsvertrag für Medienintermediäre, Medienplattformen und Benutzeroberflächen, soweit sie zur Nutzung in Deutschland bestimmt sind, unabhängig vom Sitz des jeweiligen Anbieters. Dieser Ansatz ist wegen eines möglichen Konflikts mit dem Herkunftslandprinzip, das u.a. in der E-Commerce-Richtlinie (2000/31/EG) und der AVMD-Richtlinie (2010/13/EU) verankert ist, kritisiert worden. Der deutsche Gesetzgeber vertrat in der offiziellen Begründung des Medienstaatsvertrags die Auffassung, dass – mangels einer EU-weiten Harmonisierungsmaßnahme – ein derart erweiterter räumlicher Geltungsbereich zur Sicherstellung von Medienpluralismus und kommunikativer Chancengleichheit in Deutschland gerechtfertigt sei. Dieser Ansatz ist zumindest fragwürdig. Daher ist es nicht unwahrscheinlich, dass die europäischen Gerichte ein abschließendes Urteil über die Rechtmäßigkeit dieses räumlichen Geltungsbereichs fällen werden. Bis dahin müssen die genannten „Gatekeeper“ die entsprechenden Verpflichtungen aus dem Medienstaatsvertrag einhalten, wenn sie ihr Angebot an deutsche Nutzer richten, auch wenn diese Anbieter nicht in Deutschland ansässig sind.

 

Medienplattformen

Nach § 2 Nr. 14 MStV umfasst eine Medienplattform jedes Telemedium, soweit es (i) Rundfunk, (ii) andere rundfunkähnliche Telemedien und (iii) journalistisch-redaktionelle Inhalte, die Inhalte aus gedruckten Presseveröffentlichungen („Online-Presse“) darstellen, zu einem vom Anbieter bestimmten Gesamtangebot zusammenfasst. Nach Auffassung des deutschen Gesetzgebers erfordert eine Medienplattform definitionsgemäß auch Inhalte von Dritten und nicht nur des Anbieters selbst. Würde ein Anbieter die redaktionelle Verantwortung für alle gezeigten Inhalte übernehmen, so wäre ein solcher Dienst zwar als rundfunkähnliches Telemedium, nicht aber als Medienplattform in diesem Sinne anzusehen. Als Beispiel nennt der deutsche Gesetzgeber in der Gesetzesbegründung die Online-Medienbibliotheken öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten, sofern diese nur eigene Inhalte auf Abruf anbieten.

Sofern die entsprechenden Schwellenwerte eingehalten werden (z.B. infrastrukturgebundene Medienplattformen mit 10.000 und mehr angeschlossenen Haushalten), unterliegen die Anbieter von Medienplattformen besonderen Verpflichtungen, die u.a. die bereits erwähnte Pluralität der öffentlichen Meinung sicherstellen sollen. Zu diesem Zweck muss der Zugang zu Medienplattformen transparent sein und auf nicht-diskriminierenden Kriterien beruhen. Darüber hinaus sind die Anbieter von Medienplattformen verpflichtet, Zugangsbedingungen offenzulegen, die für Inhalteanbieter gelten, wenn sie ihre Inhalte auf Medienplattformen anbieten. Daher können die zuständigen Aufsichtsbehörden umfassende Informationen über Vergütungen und etwaige „kick-back“-Zahlungen verlangen, die zwischen Inhalte- und Medienplattformanbietern gelten. Transparenzvorgaben verpflichten die Anbieter von Medienplattformen etwa dazu, dem Plattformnutzer diejenigen Kriterien offenzulegen, die für die Sortierung, Auflistung und Präsentation von Inhalten gelten, und anzugeben, welche Auswirkungen Nutzerbewertungen der Nutzer auf die Auflistungen haben. Eine solche Transparenz könnte vermutlich durch entsprechende Klauseln in den Nutzungsbedingungen der Plattform erreicht werden.

 

 Benutzeroberflächen

Benutzeroberflächen sind Anzeige- oder Bedienelemente von/für Medienplattformen. Benutzeroberflächen regeln daher in erster Linie die Abrufbarkeit von Inhalten auf Medienplattformen und umfassen alle Formen der Darstellungen, die den Benutzer bei der Navigation und Auswahl von Inhalten unterstützen. Beispielsweise werden Sprachsteuerungen erfasst, soweit sie die Navigations- und Auswahlfunktion einer Benutzeroberflächen übernehmen.

Soweit die Benutzeroberfläche die Abrufbarkeit der Inhalte von Medienplattformen (Rundfunk, rundfunkähnliche Telemedien und Telemedien mit journalistisch-redaktionellen Inhalten) regelt, gelten die Verpflichtungen zur Transparenz und Nichtdiskriminierung ebenso wie sie für Medienplattformen gelten. So müssen beispielsweise innerhalb der Benutzeroberfläche vergleichbare Angebote hinsichtlich ihrer Sortierung, Auflistung und Darstellung gleich behandelt werden, es sei denn, es gibt einen triftigen Grund für eine Differenzierung. Der Medienstaatsvertrag nennt zulässige Kriterien für die Sortierung, wie etwa die alphabetische Sortierung oder die Sortierung nach Genres. Die Auffindbarkeit darf nicht unzumutbar behindert werden. Der Nutzer muss in der Lage sein, alle Angebote auf diskriminierungsfreier Basis zu finden. Die zuständigen Aufsichtsbehörden können den Anbietern von Benutzeroberflächen besondere Verpflichtungen auferlegen, um die Abrufbarkeit bestimmter privater Programme, die in besonderem Maße einen Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt leisten, sicherzustellen. Solche privaten Angebote werden im Voraus von den zuständigen Medienbehörden festgelegt.

 

Medienintermediäre

Als Medienintermediär gilt jedes Telemedium, das auch journalistisch-redaktionelle Inhalte Dritter aggregiert, selektiert und öffentlich präsentiert, ohne sie zu einem neuen Gesamtangebot zusammenzufassen. Das Konzept des Medienintermediärs ist ein Auffangtatbestand für den Fall, dass die Anforderungen an eine Medienplattform nicht erfüllt werden. Nach der Gesetzesbegründung ist dieser Begriff weit auszulegen. Die wesentliche Abgrenzungslinie zwischen Medienplattform und Medienintermediär ist das Erfordernis der Zusammenfassung eines neuen, umfassenden Angebots. Beispiele für Medienintermediäre, die in der Gesetzesbegründung genannt werden, sind Suchmaschinen, soziale Netzwerke, User Generated Content (UGC)-Portale, Blogging-Portale oder Nachrichtenaggregatoren. Daneben könnten auch App-Portale als Medienintermediär angesehen werden, wenn ein solches Portal nicht als neues umfassendes Angebot eingestuft werden kann. Der Wortlaut des Medienstaatsvertrags selbst definiert diesen Begriff des neuen Gesamtangebots nicht. Nach Auffassung des deutschen Gesetzgebers müsse man hierbei berücksichtigen, welche Bedingungen bzw. Beschränkungen der Portalbetreiber seinen Nutzern vor der Veröffentlichung von UCG-Inhalten auferlegt. Keine neues, umfassendes Gesamtangebot – und damit die Voraussetzung eines Medienintermediärs – liegt vor, wenn ein Plattformanbieter Dritten ohne Einschränkungen erlaubt, Inhalte auf der Plattform zu veröffentlichen. Die offizielle Begründung des Medienstaatsvertrages nennt als Beispiel in diesem Zusammenhang Social-Media-Plattformen. Wenn App-Stores den Zugang zu ihrem Store nur durch eine bloße Kontrolle der (technischen) Funktionalität regeln, kann der App-Store nach den Ausführungen des deutschen Gesetzgebers nicht als neues Gesamtangebot und damit als Medienplattform qualifiziert werden. Ebenso bieten Suchmaschinen lediglich die Möglichkeit, durch interessante/relevante Inhalte zu navigieren, sie bestimmen aber nicht die Auswahl der angezeigten Inhalte. Diese fehlende Endauswahl ist aus Sicht des deutschen Gesetzgebers ein typisches Merkmal eines Medienintermediärs.

 

Mögliche Schwierigkeiten bei der Kategorisierung von digitalen Gatekeepern

Schon die Erläuterungen in der rechtlichen Begründung des neuen Medienstaatsvertrages implizieren, dass die Abgrenzung zwischen diesen Kategorien nicht immer einfach zu ziehen ist. Zunächst gilt: Je mehr Kontrolle der Anbieter über den Zugang zu Inhalten hat, desto wahrscheinlicher ist es, dass eine solche Plattform als Medienplattform im Sinne des Medienstaatsvertrags qualifiziert werden könnte. Das Ausmaß der ausgeübten Kontrolle kann jedoch schwierig zu bestimmen sein und von den jeweiligen Umständen des Einzelfalls abhängen. Wenn ein Plattformanbieter nutzergenerierte Inhalte vor dem Hochladen kontrolliert, um die Einhaltung möglicher Straftatbestände (Hassreden/Verleumdungen usw.) zu überprüfen, würde diese Kontrolle die Plattform bereits als Medienplattform statt als Medienintermediär qualifizieren? Was das oben erwähnte Beispiel der App-Stores betrifft, so bleibt ebenfalls unklar, was als eine bloße Kontrolle von (technischen) Funktionalitäten verstanden werden kann und was über eine solche technische Kontrolle hinaus eine Qualifikation als Medienplattform auslöst. Zudem stellt sich die Frage, was „eigene“ Inhalte sind. Wie oben ausgeführt, würde die Darstellung ausschließlich eigener Inhalte nicht in den Anwendungsbereich dieser neuen „Gatekeeper“-Regelung fallen. Würden bei einer Podcast-Plattform Podcasts mit lizenzierten Inhalten Dritter, die immer noch als Drittinhalte gebranded sind, als eigene Inhalte gelten? Zuletzt unterliegen die jeweiligen „Gatekeeper“ den neuen Verpflichtungen des Medienstaatsvertrags nur insoweit, als sie relevante „Medien“-Inhalte veröffentlichen. So kann eine Plattform z.B. nur in gewissem Umfang Online-Presse-Inhalte anbieten, darüber hinaus aber auch völlig andere Inhalte. Solche gemischten Inhalte innerhalb des jeweiligen „Gatekeepers“ erschweren es zusätzlich, den Anwendungsbereich des Medienstaatsvertrags für diese Anbieter zu bestimmen. Stellungnahmen der Medienbehörden werden in diesem Zusammenhang sicherlich nützlich sein.

 

Ausblick

Der Medienstaatsvertrag wird Ende des Jahres 2020 in Kraft treten, nachdem alle Landesparlamente den endgültigen Wortlaut ratifiziert haben, der bereits der EU-Kommission mitgeteilt wurde. Die Ratifizierung durch die Landesparlamente sollte eigentlich nur eine Formalität sein. Wie bereits betont, können nicht nur in Deutschland ansässige Dienstanbieter, sondern auch ausländische Anbieter den „Digital Gatekeeper“-Regelungen dieses neuen Medienstaatsvertrags unterliegen. Vor diesem Hintergrund sollten die jeweiligen Anbieter sich darauf vorbereiten, entsprechende Maßnahmen zu ergreifen, um diesen neuen Verpflichtungen nachzukommen.