Kind aller Völker – Der UN Treaty on Business and Human Rights

Corporate Social Responsibility (CSR) hat sich mittlerweile zu einem vieldiskutierten menschenrechtlichen Themenkomplex entwickelt und ist damit jedenfalls teilweise auch im Völkerrecht zu verorten. Auf völkerrechtlicher Ebene gibt es schon seit den 1970er Jahren Bemühungen, CSR als Rechtskonzept in verbindliche Gesetzesform zu gießen. In erster Linie reguliert das Völkerrecht zwischenstaatliche Beziehungen und hat für wirtschaftliche Akteure verständlicherweise selten Priorität. Doch auch hier können Impulse gesetzt werden, die unmittelbare Rechtsfolgen für private Akteure wie Unternehmen haben. Die aktuellen völkerrechtlichen Entwicklungen rund um CSR sind einer der Fälle, in denen sich ein wachsames Auge lohnen kann.

Im August 2020 ist der Second Revised Draft für ein „legally binding instrument to regulate, in international human rights law, the activities of transnational corporations and other business enterprises” (CSR-Treaty) erschienen. Dies ist der bereits dritte Vertragsentwurf, der aus den seit 2014 laufenden Verhandlungen unter der Leitung einer eigens geschaffenen Arbeitsgruppe und Beteiligung staatlicher Delegationen sowie Vertretern der Wirtschaft und Zivilgesellschaft, hervorgegangen ist. Das Mandat zur Erarbeitung des CSR-Treaty wurde im Wege einer Resolution des UN-Menschenrechtsrates, unterstützt durch die Generalversammlung, erteilt. Ziel ist es eine verbindliche Gesetzesgrundlage zu schaffen, die menschenrechtskonformes Wirtschaften weltweit sicherstellen soll. In der Vergangenheit wurde international agierenden Unternehmen wiederholt unterstellt forum shopping zu betreiben, d.h., bewusst Standorte zur Auslagerung bestimmter Geschäftsprozesse auszusuchen, in denen schwache rechtliche Standards für den Schutz von Arbeitnehmer- und Menschenrechten bestehen.

 

Warum verbindliche Regulierung im Völkerrecht?

Internationale CSR-Standards sind grundsätzlich kein Novum. Im Jahr 2011 wurden die UN Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte (UNGP) von einer überwältigenden Mehrheit der Staatengemeinschaft bestätigt. Die UNGP richten sich an Staaten und Unternehmen und sehen bereits Maßnahmen zur Förderung des Menschenrechtsschutzes in der Wirtschaft vor. Dies wirft die Frage nach der Existenzberechtigung des CSR-Treaty auf.

Obgleich die UNGP wertvolle positive Entwicklungen ausgelöst haben, werden sie oft noch als unzureichend empfunden. Die UNGP sind soft law und freiwillig in der Umsetzung. Umgesetzt werden sollen sie v.a. mittels sogenannter National Action Plans (NAPs), die national zu erarbeiten sind. Solche NAPs können entweder den Erlass bindender CSR-Gesetze für Unternehmen vorsehen (z.B. das französische Loi de Vigilance) oder auf Freiwilligkeit setzen. Deutschland wählte mit seinem NAP 2016 Letzteres. Bis zum Jahr 2020 sollten 50 Prozent der adressierten Unternehmen (Betriebe mit über 500 Beschäftigten) den NAP umsetzen. Wesentlicher Inhalt ist die fünf-stufige unternehmerische Sorgfaltspflicht zur Ermittlung und Minimierung von Menschenrechtsrisiken. Ein Erhebung zum Stichtag im Oktober 2020 ergab aber eine Compliance-Rate von lediglich 13-17 Prozent (Weitere 10 Prozent seien „auf einem guten Weg“, Stand: 13. Oktober 2020, letzter abruf 15. Januar 2021).

Grundsätzlich kann davon ausgegangen werden, dass freiwillige CSR-Compliance in weniger menschenrechtsbewussten Staaten schlechter ausfällt. Entwicklungs- und Schwellenländern ist es oft ein Anliegen, Investoren ein möglichst wirtschaftsfreundliches Umfeld zu schaffen,  teilweise auch auf Kosten menschenrechtlicher Standards. Die Rede ist hier gemeinhin von einem „race to the bottom for human rights“, bei welchem sich Staaten zur Investitionsakquise unterbieten. Die Vereinbarung eines unabdingbaren international einheitlichen Mindestmaßes könnte dem effektiv einen Riegel vorschieben.

 

Was bringt der CSR-Treaty?

Ob und welche genauen Regelung im CSR-Treaty vereinbart werden und welche Staaten diesen tatsächlich ratifizieren, lässt sich nicht vorhersagen. Die verfügbaren Entwürfe lassen aber Folgendes durchblicken:

1. Unternehmen werden nur mittelbaraus dem Vertrag verpflichtet

Dies ist eines der größten Streitthemen der Vertragsverhandlungen. Grundsätzlich wäre es rechtlich möglich, Unternehmen unmittelbar völkerrechtlich zu verpflichten. Es käme dann nicht mehr, oder nur noch unwesentlich, auf eine nationale legislative Umsetzung der Vertragsbestimmungen an, um Unternehmen für menschenrechtliche Verfehlungen zur Rechenschaft zu ziehen.

Bislang ist der Widerstand gerade bei vielen Industriestaaten aber zu groß. Diese Vertragsvariante scheint daher unwahrscheinlich; gänzlich abgeschrieben ist sie aber nicht.

2. Zugang zu Rechtsbehelfen

Wesentlich ist hier die vorgesehene Erweiterung der Zuständigkeit nationaler Gerichte auch auf extraterritoriale Sachverhalte. Opfer von Menschenrechtsverletzungen, die im eigenen Heimatstaat keine hinreichende gerichtliche Aufarbeitung erwarten dürfen, könnten ihre Rechte im Ausland durchzusetzen. Dafür werden das Territorialitätsprinzip und das Personalitätsprinzip zur Bestimmung der örtlichen Gerichtszuständigkeit erheblich aufgeweicht. Auch wird die Möglichkeit der Gerichte, sich auf die Doktrin des forum non conveniens für die eigene Unzuständigkeit zu berufen, eingeschränkt.

3. Berücksichtigung von Menschenrechten im Investitionsschutz

Längst profitieren Unternehmen von internationalen Handels- und Investitionsschutzabkommen. Für die in diesem Zusammenhang eingeräumten Rechte soll ein Ausgleich geschaffen werden.

4. Einrichtung von Aufsichtsbehörden?

Vertragsstaaten müssten die Einhaltung ihrer CSR-Gesetze effektiv kontrollieren. Denkbar ist die Errichtung nationaler Aufsichtsbehörden, vergleichbar mit den bekannten Datenschutzaufsichtsbehörden. Dies ist zwar in den Vertragsentwürfen selbst noch nicht vorgesehen, entsprechende Vorschläge wurden aber bereits gemacht und auch in einem Bericht des Menschenrechtsrates festgehalten.

 

Im Zusammenhang mit dem CSR-Treaty ist außerdem die Verabschiedung der Hague Rules on Business and Human Rights Arbitration von 2019 (Hague Rules) bemerkenswert. Diese schaffen ein Schiedsverfahrensrecht für menschenrechtsrelevante Streitigkeiten mit Unternehmensbeteiligung. Denkbar ist eine Kombination des CSR-Treaty mit den Hague Rules zur Sicherung effektiver Rechtsdurchsetzung für Betroffene. Die Hague Rules adressieren viele praktische Probleme Betroffener, die Staaten bei der Umsetzung des CSR-Treaty ohnehin auszuräumen hätten, wie etwa die prozessuale Waffenungleichheit, Beweislastschwierigkeiten und Kostenrisikoverteilung.

 

Ausblick

Die Verhandlungen um den CSR-Treaty erfreuen sich großer Aufmerksamkeit (vgl. z.B. hier). Die Öffentlichkeitswirkung verdient, ganz unabhängig vom Verhandlungsausgang, Beachtung. In der Gesellschaft setzt sich zunehmend die Haltung durch, wirtschaftliches Handeln sei auch am Allgemeinwohl zu messen. Jedenfalls aber sollte es nicht sozialschädlich sein. Reputationsschäden, die durch CSR-Verfehlungen ausgelöst werden und schließlich zu finanziellen Nachteilen führen können, sind nicht zu unterschätzen: „[in] today’s world a TV expose on working conditions can undo years of effort to build brand loyalty” (dies brachte der CEO von Levi Strauss bereits 1994 auf den Punkt in Business Week, 1. August 1994, S. 52.).

Umgekehrt kann CSR-Compliance aber auch einen Wettbewerbsvorteil darstellen. Unternehmen mit einem angemessenen Menschenrechtsbewusstsein können die Entwicklungen rund um die internationale CSR-Regulierung für sich nutzen.